HR 24-01-1967, NJ 1967, 270 Arrest Nederland ontwapent

HR 24-01-1967, NJ 1967, 270 Arrest Nederland ontwapent
HOGE RAAD (Strafkamer), 24 jan. 1967. (Mrs. Feber, Kazemier (Rapp.), Eijssen, de Meijere, Ras).

m.nt. W.F. Prins

Regeling

Verordening Landschapsschoon Noord-Holland art. 1, Grondwet art. 7

Essentie

Opschrift ‘Nederland ontwapent’, aangebracht op toren. Geen strafbaar feit, omdat art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland verbindende kracht mist wegens strijd met art. 7 Grondwet.

Samenvatting

Blijkens de bewezenverklaring is ten deze sprake van een op een toren aangebracht opschrift, weliswaar in kapitale drukletters, maar kennelijk niet zijnde een gedrukt of geschreven stuk, doch dit maakt voor de beslissing van deze zaak reeds daarom geen verschil omdat voor toepassing van de regel dat het aanbrengen — in vorenbedoelde zin — van gedrukte of geschreven stukken niet in het algemeen mag worden verboden of van een voorafgaand verlof der overheid afhankelijk mag worden gesteld, het aanbrengen van een opschrift als het onderhavige — nu dit als middel van bekendmaking in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie heeft als het aanbrengen van geschriften in eigenlijke zin — met het aanbrengen van gedrukte of geschreven stukken op één lijn moet worden gesteld. Art. 1 Verord. Landschapsschoon Noord-Holland mist derhalve verbindende kracht. A.G. Berger:Art. 1 Verord. Landschapsschoon N H is onverbindend niet wegens strijd met art. 7 Grondwet, maar met art. 10 Verdrag van Rome.* [1]

Tekst

Op het beroep van L.G.L., eigenaar van een chemisch bedrijf, te B., rekw. van cassatie tegen een vonnis van de Rb. te Amsterdam van 14 maart 1966, houdende bevestiging van een schriftelijk vonnis van de Ktr. te Hilversum van 10 dec. 1965, waarbij rekw. ter zake van ‘het in een landelijk gedeelte van een gemeente, als bedoeld bij art. 3 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, aan een onroerend goed reclame aanbrengen, welke van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is’ onder aanhaling van de artt. 1, 3, 7, 10 en 11 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, 23 en 91 Sr. is veroordeeld tot betaling van een geldboete van vijfentwintig gulden, subs. hechtenis gedurende vijf dagen.
De Hoge Raad, enz.;
Gelet op de middelen van cassatie namens de rekw. voorgesteld bij schriftuur en toegelicht bij pleidooi, luidende:
I
S. van het recht, met name van de artt. 358, 359, 423, 425 Sv., doordat de Rb. het vonnis van de Ktr. heeft bevestigd, zonder te vermelden of dit geschiedde met gehele of gedeeltelijke overneming van gronden, en doordat het vonnis niet bevat de beslissingen en de motivering, door de wet vereist.
II
S. van het recht, met name van art. 7 Grondwet en art. 10 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede verzuim van vormen, waarvan de niet-inachtneming nietigheid tengevolge heeft,
a
doordat art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland niet verbindend is, daar in deze bepaling het recht van een ieder om een gedrukt geschrift te verspreiden, ten toon te stellen, of door enig ander middel openlijk bekend te maken, en wel door middel van het tonen daarvan op een voor het publiek zichtbare wijze, zodanig wordt aangetast, dat voor laatstgenoemd middel geen gebruik van enige betekenis wordt overgelaten,
b
en daar genoemde bepaling het recht op vrijheid van meningsuiting aantast, terwijl de beperking daarvan niet in een democratische samenleving nodig is, in het bijzonder niet in het belang van de openbare orde.;
O. dat bij het in hoger beroep bevestigde vonnis van de Ktr. ten laste van rekw. is bewezenverklaard:
dat hij op of omstreeks 14 juli 1965 in de gemeente Naarden buiten de ingevolge art. 72 Wegenwet vastgestelde grenzen der bebouwde kom of kommen, zijnde het landelijk gedeelte dier gemeente, op of aan een onroerend goed, zijnde een toren van circa 25 m. hoogte en wel op de bovenrand van deze toren en daar direct onder tegen de toren, een opschrift heeft aangebracht in kapitale drukletters ter hoogte van naar schatting 1.20 m, luidende: ‘Nederland ontwapent’ in blauwe kleur, welke letters bij nacht neon licht uitstralen in blauwe kleur, welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats en dit opschrift als eigenaar van voornoemde toren daarop gedurende de periode van 14 juli 1965 tot 20 juli 1965 in stand heeft gehouden, zijnde dit opschrift propaganda niet in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam of van verkiezingen binnen acht dagen te voren gehouden;;
O. dat de Ktr. na het bewezenverklaarde te hebben gekwalificeerd gelijk hierboven is vermeld, voorts nog heeft overwogen:
dat verd. meent niettemin niet strafbaar te zijn;
1
omdat de woorden ‘Nederland Ontwapent’ geen reclame opleveren in de zin van gemelde verordening.
2
omdat gemelde verordening verbindende kracht mist als strijdig met art. 7 Grondwet en
3
omdat deze verordening verbindende kracht mist als strijdig met art. 10 Tractaat van Rome;
O. dienaangaande, dat deze weren vergeefs worden aangevoerd, voor wat de eerste weer betreft, omdat de woorden ‘Nederland Ontwapent’ naar verd.’s eigen verklaring door hem op de toren van diens bedrijfsgebouw zijn aangebracht ter ondersteuning van de mening van een 32-tal hoogleraren, die betogen dat de mensheid bezig is zich zelve uit te roeien, derhalve om die mening te verbreiden en algemeen ingang te doen vinden, terwijl onder propaganda verstaan moet worden elk middel om enige mening te verbreiden en algemeen ingang te doen vinden; dat de onderwerpelijke verordening in art. 1 lid 2 bepaalt dat onder reclame als bedoeld in het eerste lid mede verstaan moet worden propaganda, voor welk doel ook gevoerd, een enkele, hier niet ter zake doende uitzondering daargelaten; dat de tweede weer vergeefs wordt aangevoerd omdat, hoezeer ook ingevolge art. 7 Grondwet de provinciale wetgever niet bevoegd zou zijn het aanbrengen, in stand houden en blijvend gedogen van een zin als de onderwerpelijke (gesteld dat de verweten gedraging als strijdig met de drukpersvrijheid zou kunnen worden aangemerkt) geheel te verbieden, hij niettemin gerechtigd moet worden geacht in het belang van het landschapsschoon, dus van de openbare orde, dit aanbrengen, in stand houden en blijvend gedogen aan beperkende voorschriften te onderwerpen, wat hij in dit geval deed door zijn verbod te beperken tot de landelijke gedeelten van een gemeente; dat Wij ons ontslagen achten van de plicht om ten deze een onderzoek in te stellen naar de vraag, of door het aanbrengen van de onderwerpelijke woorden het landschapsschoon geschaad kan worden, omdat deze vraag een beleidskwestie betreft, welke primair is onderworpen aan het oordeel van de provinciale overheid en verd. die woorden heeft aangebracht nog voor een ontheffing aangevraagd te hebben bij Ged. Staten van de Provincie Noord-Holland; dat ook de derde weer vergeefs wordt aangevoerd, omdat art. 10 Tractaat van Rome in lid 1 wel bepaalt dat een ieder recht heeft op vrijheid van meningsuiting, op die regel echter een uitzondering gemaakt wordt bij lid 2 van gelijk artikel, dat bepaalt dat deze vrijheid kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties voor de bescherming van de openbare orde, in casu aan de formaliteit van een voorafgaande ontheffing door Ged. Staten van Noord-Holland, zulks ter bescherming van het landschapsschoon; dat derhalve de Verordening Landschapsschoon Noord-Holland verbindend is;
O. t.a.v. het eerste middel:
dat het vonnis van de Rb., nadat daarin is overwogen ‘dat de Rb. op grond van de nieuwe behandeling der zaak ter t.r.z. in hoger beroep tot geen andere uitkomsten is gekomen dan de Rechter in eerste aanleg, zodat het beroepen vonnis moet worden bevestigd’ voorts vermeldt: ‘Bevestigt het beroepen vonnis’;
dat de overweging en beslissing van de Rb. kennelijk aldus moeten worden verstaan, dat zij het vonnis van de Ktr., voor wat de daarbij gegeven beslissingen betreft, heeft bevestigd, zulks met overneming van de daarvoor door de Ktr. aangegeven gronden, zodat het middel faalt;
O. t.a.v. het tweede middel:
dat de Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, voor zover ten deze van belang, luidt:
Art. 1.
1
Het is in het landelijke gedeelte ener gemeente, als bedoeld in art. 3, verboden op, aan of in hetzij een onroerend goed, hetzij enig daarop aanwezig roerend goed, reclame, welke van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is, aan te brengen dan wel als eigenaar of gebruiker van dat onroerend goed of van het daarop aanwezige roerende goed die reclame in stand te houden of de aanwezigheid daarvan te gedogen.
2
Onder reclame wordt in het vorige lid mede verstaan propaganda, voor welk doel ook gevoerd, met uitzondering van propaganda in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam, met dien verstande, dat deze uitzondering toepasselijk blijft gedurende acht dagen na het houden van de verkiezing.
Art. 3.
Het grondgebied van een gemeente buiten de ingevolge art. 27 Wegenwet vastgestelde grenzen der bebouwde kom of kommen wordt voor de toepassing van deze verordening als landelijk gedeelte dier gemeente aangemerkt. Indien ten aanzien van een gemeente is bepaald, dat er geen aanleiding bestaat de grenzen der bebouwde kom of kommen ingevolge art. 27 Wegenwet vast te stellen, wordt voor de toepassing van deze verordening het gehele grondgebied van die gemeente als landelijke gedeelte aangemerkt.
Art. 5.
1
Ged. Staten kunnen van de in de artt. 1 en 2, lid 1, sub a, vermelde verbodsbepalingen ontheffing verlenen, indien daardoor naar hun oordeel het landschapsschoon niet op ontoelaatbare wijze wordt geschaad. Zodanige ontheffing wordt geacht steeds tot wederopzegging te zijn verleend.
2
Aan een te verlenen ontheffing kunnen gedeputeerde staten voorwaarden verbinden ter bescherming van het landschapsschoon . ..
3
. ..
4
De ontheffing kan worden ingetrokken met een opzeggingstermijn van tenminste drie maanden.;
O. dat naar aanleiding van het middel de vraag aan de orde komt, of art. 1 van genoemde verordening verenigbaar is met het bepaalde in art. 7 Grondwet;
O. daaromtrent:
dat in aansluiting aan het in art. 7 Grondwet erkende recht dat niemand voorafgaand verlof nodig heeft om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet, door de rechtspraak is aangenomen dat eveneens niemand voorafgaand verlof nodig heeft om door verspreiden, openlijk tentoonstellen of door enig ander middel de inhoud van gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen, waarin gedachten of gevoelens zijn geopenbaard, aan het publiek in het openbaar bekend te maken;
dat weliswaar dit aan het publiek in het openbaar bekend maken door de provinciale staten krachtens art. 90 Provinciewet aan beperkingen in het belang der provincie — bijvoorbeeld ter bescherming van het landschapsschoon — kan worden onderworpen, maar dat deze beperkingen nooit zover mogen gaan dat het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking, dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, in het algemeen wordt verboden of van een voorafgaand verlof de overheid afhankelijk wordt gesteld;
dat de artt. 1 en 5 van voormelde verordening medebrengen dat het aanbrengen aan of in hetzij een onroerend goed hetzij enig daarop aanwezig roerend goed van gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen, waarin gedachten of gevoelens zijn geopenbaard, welke stukken van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar zijn, in het landelijk gedeelte ener gemeente in het algemeen is verboden zonder voorafgaand verlof van gedeputeerde staten;
dat zodanig aanbrengen moet worden aangemerkt als een middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, zodat het gebruik van dat middel niet in het algemeen mag worden verboden of van een voorafgaand verlof der overheid afhankelijk mag worden gesteld;
dat weliswaar het in art. 1 van genoemde verordening vervatte verbod beperkt is tot het landelijke gedeelte ener gemeente, doch deze beperking, mede gelet op het bepaalde in art. 3 der verordening, en tevens in aanmerking nemende, dat die beperking de gemeentelijke wetgever er niet van zou behoeven te weerhouden, voor de bebouwde kom der gemeente een soortgelijk verbod uit te vaardigen als de provinciale verordening van de provincie Noord-Holland bevat ten aanzien van de landelijke gedeelten der gemeenten binnen die provincie, niet van zodanige betekenis is, dat zij aan het gestelde verbod een algemeen karakter zou vermogen te ontnemen;
dat voorts blijkens de bewezenverklaring ten deze sprake is van een op een toren aangebracht opschrift, weliswaar in kapitale drukletters, maar kennelijk niet zijnde een gedrukt of geschreven stuk, doch dit voor de beslissing van deze zaak reeds daarom geen verschil maakt omdat voor toepassing van de regel dat het aanbrengen — in vorenbedoelde zin — van gedrukte of geschreven stukken niet in het algemeen mag worden verboden of van een voorafgaand verlof der overheid afhankelijk mag worden gesteld, het aanbrengen van een opschrift als het onderhavige — nu dit als middel van bekendmaking in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie heeft als het aanbrengen van geschriften in eigenlijke zin — met het aanbrengen van gedrukte of geschreven stukken op een lijn moet worden gesteld;
dat derhalve art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland verbindende kracht mist, zodat het middel in zover gegrond is en het bestreden vonnis, waarbij het vonnis van de Ktr. ten onrechte is bevestigd, niet in stand kan blijven;
O. dat in verband hiermede het tweede middel voor hetgeen daarin wijders is gesteld geen bespreking behoeft;
Vernietigt het bestreden vonnis, doch alleen voor wat betreft de daarbij aan het bewezenverklaarde gegeven kwalificatie, de beslissing omtrent de strafbaarheid van het bewezenverklaarde en die van rekw. deswege, de opgelegde straf en haar motivering;
Vernietigt mede het vonnis van de Ktr. ten aanzien van de bovenbedoelde bevestigde beslissingen;
O. dat het ten laste van rekw. bewezenverklaarde ook niet elders strafbaar is verklaard;
Verklaart het bewezenverklaarde niet strafbaar;
Ontslaat rekw. van alle rechtsvervolging deswege.

Conclusie

Adv.-Gen. Mr. Berger
Bij het bestreden vonnis heeft de Rb. bevestigd een schriftelijk vonnis van de Ktr., waarbij req. ter zake van:
Het in een landelijk gedeelte van een gemeente, als bedoeld bij art. 3 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, aan een onroerend goed reclame aanbrengen, welke van een voor het publiek toegankelijk plaats af zichtbaar is.
tot een geldboete is veroordeeld.
Als eerste middel van cassatie heeft req. aangevoerd:
I
S. van het recht, met name van de artt. 358, 359, 423, 425 Sv.
doordat de Rb. het vonnis van de Ktr. heeft bevestigd, zonder te vermelden of dat geschiedde met gehele of gedeeltelijke overneming van gronden,
en doordat het vonnis niet bevat de beslissing en de motivering, door de wet vereist.’
Dit middel wil mij ongegrond voorkomen.
In het eerste onderdeel wordt een verplichting gesteld, die geen steun vindt in de Wet en met name niet in art. 423 Sv., waarbij zij opgemerkt dat het dan bovendien een verplichting zou moeten betreffen, waaraan op straffe van nietigheid zou moeten worden voldaan.
Het tweede onderdeel van het middel gaat m.i. uit van een onjuiste lezing van het bestreden vonnis.
De Rb. immers overweegt:
O. dat de Rb. op grond van de nieuwe behandeling der zaak t.t.r.z. in hoger beroep tot geen andere uitkomsten is gekomen dan de Rechter in eerste aanleg, zodat het beroepen vonnis moet worden bevestigd;’ en bevestigt daarop het vonnis.
In deze gave bevestiging ligt, nu niet blijkt, dat de Rb. aanleiding heeft gevonden de overname van de gronden te beperken hetzij deze gronden te verbeteren, besloten een volledige overname van het zonder enig voorbehoud bevestigde vonnis inclusief de gronden, waarop het berust, weshalve niet kan worden gezegd, dat het bestreden vonnis niet bevat de beslissing en de motivering door de wet vereist. In geval van gave bevestiging komt mij een uitdrukkelijke vermelding van de overname der gronden overbodig en onnodig voor. (Aldus ook HR 13–11–1893 W. 6432, 9–11–1896 W. 6883, 27–12–1897 W. 7026 en 17–6–1901 W. 7619).
Het tweede middel van cassatie luidt als volgt: (zie arrest, Red.)
Onderdeel a van dit middel gaat er van uit, dat in deze zaak art. 7 Grondwet, regelende de vrijheid van drukpers, in het geding is. Ik acht dit uitgangspunt onjuist.
Uit het vonnis van de Ktr. blijkt, dat req. is telastegelegd, zoals ook te zijnen laste bewezen is verklaard: ‘dat hij op of omstreeks 14 juli 1963 in de gemeente Naarden buiten de ingevolge art. 27 Wegenwet vastgestelde grenzen der bebouwde kom of kommen, zijnde het landelijk gedeelte dier gemeente, op of aan een onroerend goed, zijnde een toren van circa 25 m. hoogte en wel op de bovenrand van deze toren en daar direct onder tegen de toren, een opschrift heeft aangebracht in kapitale drukletters ter hoogte van naar schatting 1.20 m., luidende: ‘Nederland Ontwapent’ in blauwe kleur, welke letters bij nacht neon licht uitstralen in blauwe kleur, welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf de voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is, en dit opschrift als eigenaar van voornoemde toren daarop gedurende de periode van 14 juli 1965 tot 20 juli 1965 in stand heeft gehouden, zijnde dit opschrift propaganda niet in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam of van verkiezingen binnen acht dagen te voren gehouden.
Allereerst wil ik opmerken, dat de t.l.l. en in navolging daarvan de bewezenverklaring een kennelijke misslag bevat, welke tot goed begrip van het telastegelegde herstel behoeft. In de t.l.l. komt voor de zinsnede: ‘welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf de voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is.’ Het is zonder meer duidelijk dat het ten tweede male opgenomen ‘zichtbaar is’ voorafgegaan door het woordje ‘af’ moet vervallen en dat voor de betreffende zinsnede in de t.l.l. en de bewezenverklaring moet worden gelezen: ‘welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats’.
De in de bewezenverklaring omschreven gedragingen van req. nu vallen m.i. niet binnen het bereik van art. 7 Gw., hetwelk luidt: ‘Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.’
Men zal toch moeilijk kunnen volhouden, dat het aanbrengen van neon-letters op een fabriekstoren is aan te merken als het openbaren van gedachten of gevoelens door de drukpers. Immers welke ruime technische interpretatie men aan het woord ‘drukpers’ in art. 7 Gw. ook zal willen geven, de in deze bepaling gegarandeerde vrijheid zal steeds tot het gedrukte geschrift en tot de gedrukte afbeelding beperkt blijven. Het zou in strijd zijn met de historische achtergrond van deze bepaling, indien men ieder verband met de drukpers zou verbreken en haar aldus zou doen evolueren tot een regeling van het recht op vrije meningsuiting in het algemeen als hoedanig zij immers bepaaldelijk niet bedoeld is. (zie Handboek van het Nederlandse Staatsrecht van Van der Pot, 7e dr. p. 484, Het Nederlands Staatsrecht van Kranenburg, 8ste dr., p. 524 en F. Drewez, De Vrije Meningsuiting, p. 156 en de daar aangehaalde auteurs). Drewez zelf is overigens van mening, dat art. 7 Grondwet ruim geinterpreteerd moet worden en niet beperkt mag worden tot de vrijheid van drukpers in het bijzonder.
Zijn argumentatie, in feite voortbouwend op het artikel van Prof. G. van den Bergh: ‘De artikelen 7 en 9 van de Grondwet in het licht van de moderne techniek’ (Verzamelde Staatsrechtelijke Opstellen I, blz. 42), steunt geheel op de ontwikkeling van de techniek, waardoor de grenzen tussen schriftelijke — in art. 7 Gw. geregelde — en mondelinge — in art. 9 Gw. geregelde — openbaring van gedachten en gevoelens zouden zijn weggevallen. Ik meen echter, dat hier slechts de Wetgever de toch duidelijk in art. 7 Gw. neergelegde beperkingen kan opheffen.
Ook Uw Raad is in zijn rechtsgrond bij de omschrijving van het in art. 7 Gw. neergelegde grondrecht steeds blijven uitgaan van drukpers en gedrukt geschrift. Ik moge ten deze met name verwijzen naar de arresten van 28 nov. 1950 NJ 1951 no. 137 en 138.
De in deze arresten gegeven inhoudsbepaling van het in art. 7 Gw. neergelegde grondrecht c.s. sluit m.i. uit, dat dit recht zich mede uitstrekt tot een in neon-letters aangebrachte slagzin op een fabriekstoren. Hier is geen sprake van openbaren van gedachten en gevoelens door de drukpers noch van het verspreiden van een gedrukt geschrift of het daarin gedrukte.
Waar aldus onderdeel a van het tweede middel een onjuist uitgangspunt heeft, acht ik het ondeugdelijk, weshalve het niet tot vernietiging van het bestreden vonnis zal kunnen leiden.
Onderdeel b van het tweede middel houdt in een beroep op art. 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder te noemen: het verdrag), hetwelk in zijn Nederlandse vertaling luidt:
1
Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen. Dit artikel belet niet, dat Staten radio-omroep , bioscoop of televisie-ondernemingen kunnen onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2
Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, welke bij de wet worden voorzien, en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van ’s lands veiligheid, territoriale onschendbaarheid of openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag van de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
met de geachte raadsman van req. ben ik van oordeel, dat de onderhavige publicatie kan worden aangemerkt als een meningsuiting in de zin van het eerste lid van art. 10 van het verdrag.
De vraag is nu of art. 1 Verordening Landschapsschoon van de Provincie Noord-Holland een ongeoorloofde beperking inhoudt van de in het eerste lid van art. 10 gegarandeerde vrijheid van meningsuiting.
De betreffende bepaling luidt als volgt:
1
Het is in het landelijke gedeelte ener gemeente, als bedoeld in art. 3, verboden op, aan of in hetzij een onroerend goed, hetzij enig daarop aanwezig roerend goed, reclame, welke van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is, aan te brengen dan wel als eigenaar of gebruiker van dat onroerend goed of van het daarop aanwezige roerende goed die reclame in stand te houden of de aanwezigheid daarvan te gedogen.
2
Onder reclame wordt in het vorige lid mede verstaan propaganda, voor welk doel ook gevoerd, met uitzondering van propaganda in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam, met dien verstande, dat deze uitzondering toepasselijk blijft gedurende acht dagen na het houden van de verkiezing.
De verordening beperkt zich derhalve niet alleen tot reclame, maar omvat blijkens het tweede lid van art. 1 ook het op de in het eerste lid omschreven wijze voeren van propaganda voor welk doel dan ook. Deze bepaling beperkt duidelijk de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting, immers verbiedt een wijze van het kenbaar maken van een mening, welke wijze daartoe, naar ik meen, bijzonder geeigend is.
Het gaat hier derhalve om een beperking in de uitoefening van het recht van vrije meningsuiting. Nu zijn de belangen ter bescherming waarvan de vrijheid van meningsuiting mag worden beperkt limitatief opgesomd in lid 2 van art. 10 van het verdrag. Het belang, dat de onderhavige verordening op het oog heeft, is de bescherming van het landschapsschoon in de provincie Noord-Holland.
De geachte raadsman van req. heeft bij pleidooi bestreden, dat een bij de wet voorziene beperking ten deze in een democratische samenleving nodig zou zijn alsook dat zij nodig zou zijn in het belang van de bescherming van de openbare orde. Toegegeven kan worden, dat van de beperkingsmogelijkheden toetsing slechts aan deze twee van de in het 2de lid van art. 10 genoemde in aanmerking kan komen.
Met betrekking tot ‘in een democratische samenleving nodig verwijs ik allereerst naar de memorie van antwoord tijdens de parlementaire behandeling van het verdrag, waarin o.m. staat vermeld: ‘De ondergetekenden geven toe dat de normen gesteld in de artt. 8 t/m 11 vaag zijn, zodat omtrent de inhoud daarvan verschil van mening mogelijk is. Zij betwijfelen echter of het mogelijk is, in een algemene regeling als de onderhavige, tot meer concrete formuleringen te komen, welke aanvaardbaar zouden zijn voor alle aangesloten landen. Zij bezien in het algemeen de door de aan het woord zijnde leden geopperde stelling, dat de nationale wet, tot stand gekomen in een democratisch staatsbeeld als het onze, de uitdrukking is van datgene wat ‘in een democratische samenleving nodig is.’ (Zie ‘Het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.’ Editie Schuurman en Jordens no. 74, 1963, pag. 37).
Men mag er dus van uitgaan, dat een in ons democratisch staatsbestel langs democratische weg tot standgekomen verordening, gelijk de onderhavige, in deze democratische samenleving nodig is. Het ‘nodig zijn in een democratische samenleving’ is een relatief begrip. De relatieve interpretatie van dat begrip lijkt mij ook de enig juiste toe. Immers de eisen van een democratische samenleving zullen in de bij het verdrag aangesloten landen aanmerkelijk verschillen. Een absolute maatstaf voor al die landen gelijk zal niet gevonden kunnen worden.
Ik verwijs hierbij met instemming naar hetgeen de P G Langemeijer in zijn conclusie voorafgaande aan het arrest van Uw Raad d.d. 19 jan. 1962 NJ 1962 no. 107 dienaangaande heeft gezegd.
Resteert nu de vraag of de onderhavige verordening in deze democratische samenleving nodig was in het belang van de bescherming van de openbare orde.
Nu valt het op, dat in de drie artikelen, waarin in de Nederlandse vertaling van het verdrag van ‘openbare orde’ sprake is — zijnde de artt. 8, 9 en 10 van het verdrag in de officiele Engelse en Franse vertalingen niet steeds dezelfde term wordt gebezigd. In art. 8 en art. 10 staat in de Engelse tekst: ‘for the prevention of disorder’ en in de Franse tekst: ‘a la defense de l’ordre’, terwijl in de Engelse tekst van art. 9 staat: ‘for the protection of public order’ en in de Franse tekst: ‘a la protection de l’ordre.’
Voor de interpretatie van het begrip ‘openbare orde’ in het verdrag moge ik andermaal verwijzen naar de PG Langemeijer in zijn hierboven aangehaalde conclusie , waarin hij tot de slotsom komt, dat de makers van het verdrag in ieder geval een ruime betekenis van de term op het oog hebben gehad. Ik sluit mij bij deze opvatting aan.
Wij moeten in deze materie niet uit het oog verliezen, dat bij de opstelling van het verdrag de gedachte aan de vrije mens in een democratische samenleving op de voorgrond stond en in het verdrag — in het algemeen gesproken — dan ook slechts is neergelegd de omschrijving van de rechten en vrijheden van die mens, welke hij in een normale democratische samenleving — zoals Nederland — bereids placht te genieten. Menigmaal komt mij dan ook het beroep van de Nederlandse burger op de bepalingen van het Verdrag, ten einde een vermeende inbreuk op zijn rechten en vrijheden te keren, bepaald geforceerd voor.
Het is geenszins de bedoeling van de verdragsluitende partijen geweest om een nieuwe rechtsorde te vestigen, doch om, zoals het in de considerans van het verdrag wordt uitgedrukt, als regeringen van Europese Staten, die bezield zijn met een zelfde geest en een gemeenschappelijk erfdeel bezitten van politieke tradities, idealen, vrijheid en heerschappij van het recht, de eerste stappen te doen voor de collectieve handhaving van sommige der in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens vermelde rechten.
Handhaving van de grondbeginselen van de vrije democratische samenleving heeft bij de tot standkoming van het verdrag blijkens de considerans daarvan de verdragsluitende partijen voor ogen gestaan.
Daarvan uitgaande zullen de beperkingsmogelijkheden ruim moeten worden geinterpreteerd.
Boukema schrijft in zijn dissertatie: ‘Enkele aspecten van de vrijheid van meningsuiting in de Duitse Bondsrepubliek en in Nederland’, op pag. 236: ‘Ondubbelzinnig staat nu vast, dat openbare orde in art. 10 lid 2 geinterpreteerd moet worden als het ontbreken van publieke wanordelijkheden: een toestand van orde en rust.’
Ik meen dat deze ruime interpretatie van ‘openbare orde’ inderdaad aanvaard kan worden.
Boukema wijst er daarbij tevens op, dat ook het Bundessozialgericht aan de termen ‘offentliche Sicherheit’ en ‘Aufrechterhaltung der Ordnung’ kennelijk een ruime betekenis geeft.
Uitgaande nu van een ruim begrip staan wij tenslotte voor de vraag of de beperking van de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, neergelegd in art. 1 Verordening Landsschapsschoon Noord-Holland, nodig geoordeeld is kunnen worden in het belang van de bescherming van een toestand van orde en rust in de provincie.
Met deze toetsing zal de rechter moeten volstaan. Ik verwijs hiervoor wederom naar de memorie van antwoord, alsmede naar het arrest van Uw Raad d.d. 19 jan. 1962 NJ 1962 no. 107. De memorie van antwoord houdt met betrekking tot dit punt het volgende in: ‘Dit zal inderdaad in het algemeen hierop neerkomen, dat de nationale rechter zich zal neerleggen bij een weloverwogen oordeel van de nationale wetgever over de vraag of al dan niet een uitzonderingsregel mocht worden gemaakt. Mede gelet op de nieuwe grondwetsbepalingen blijft echter de nationale rechter in beginsel bevoegd om een van de nationale wetgever afwijkend oordeel te geven. Toch menen de ondergetekenden dat de rechter in zulk een geval slechts mag nagaan of de uitzonderingsregel in het algemeen in een democratische samenleving in het belang van de veiligheid, openbare orde e.d. noodzakelijk zou kunnen zijn zonder dat hij mag treden in de vraag of de betrokken uitzonderingsregel in het concrete geval doelmatig is. Immers, naar het oordeel van de ondergetekenden houdt de toetsingsplicht van de rechter, voortvloeiende uit art. 65 Gw., geenszins in dat de rechter zou moeten treden in doelmatigheidsvragen.’
Nu heb ik met de vervanging van de term ‘openbare orde’ door ‘een toestand van orde en rust’ de moeilijkheid slechts verplaatst. Want wat omvat ‘een toestand van orde en rust?’. Ik meen voor de beantwoording van deze vraag te moeten teruggrijpen op de Franse en de Engelse teksten van het verdrag in vergelijking met de Nederlandse.
In de Nederlandse tekst staat: ‘bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten’, waarbij opvalt dat de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten door de tussenvoeging van het woordje ‘en’ aan elkaar gekoppeld zijn.
In de Engelse tekst staat: ‘for the prevention of disorder or crime’, hetgeen in vertaling m.i. zou zijn: ‘ter voorkoming van wanorde of misdaad’. Ook hier is een nauw (nauwer dan nog in de Nederlandse tekst) verband gelegd tussen ‘disorder’ en ‘crime’.
In de Franse tekst staat tenslotte: ‘a la defense de l’ordre et a la prevention du crime’. (Zie in dit verband: Prof Jhr. Mr. H.F. van Panhuys: Het verdrag van Rome, de reclame en de commerciele televisie, pag. 12 e.v.)
Aan de hand van deze teksten en met name gelet op de koppeling van de bescherming van de orde aan de voorkoming van misdaad meen ik tot de slotsom te moeten komen, dat bepalingen in het belang van de bescherming van een toestand van orde en rust, willen zij onder de in het tweede lid van art. 10 van het verdrag genoemde beperkingsmogelijkheid van: ‘in het belang van de bescherming van de openbare orde’ vallen, gericht zullen moeten zijn op het voorkomen van wanordelijkheden, die niet als strafwaardige handelingen zijn aan te merken.
Zelfs echter wanneer ik het begrip ‘wanordelijkheden’ zo ruim mogelijk denk, dan nog kan naar mijn mening niet gezegd worden, dat de beperking in de uitoefening van het recht tot vrije meningsuiting, zoals neergelegd in art. 1 van de onderhavige verordening, als een bepaling gericht op het voorkomen van wanordelijkheden zou kunnen worden aangemerkt. Ik meen, dat niet kan worden aangenomen, dat deze bepaling nodig geoordeeld is kunnen zijn in het belang van de bescherming tegen wanordelijkheden, dat wil dus zeggen in het belang van de bescherming van de openbare orde. Hoe wenselijk ook de bescherming van het landschapsschoon is, de verwezenlijking daarvan mag niet nagestreefd worden door bepalingen, die het recht van vrije meningsuiting beperken. Daartoe sluit het tweede lid van art. 10 van het verdrag de weg af.
Waar ik dus art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland in strijd acht met art. 10 van het Verdrag meen ik dat het onverbindend moet worden geoordeeld. Ik acht dus onderdeel b van het tweede middel gegrond. Dit brengt mede, dat req. ten onrechte op grond van art. 1 van de verordening is veroordeeld. Hij had van alle rechtsvervolging moeten zijn ontslagen.
Op grond van het vorenstaande heb ik dan ook de eer te concluderen tot vernietiging van het bestreden vonnis en het daarbij bevestigde vonnis van de Ktr. voor zover het bewezenverklaarde daarbij strafbaar is verklaard en dat Uw Raad ten principale rechtdoende conform art. 441, 2e lid, Sv. het bewezenverklaarde niet strafbaar verklaart en req. ontslaat van alle rechtsvervolging.

Noot

1
Ten aanzien van de verspreiding of vertoning van gedrukte stukken heeft de HR, te beginnen met zijn arrest van 7 nov. 1892, W. 6259, op de grondslag van art. 7 Gr. een stelsel opgebouwd, dat enerzijds dient om de burger te beschermen tegen maatregelen van ‘lagere’ (i.c. plaatselijke) wetgevers, die hem in feite de gelegenheid zouden ontnemen om de inhoud van gedrukten ter kennis van het publiek te brengen, en anderzijds deze wetgevers vrijheid laat om, zonder in censuur te vervallen ‘in het belang der openbare orde, bepaaldelijk ter beveiliging van het verkeer’, zodanige beperkingen te stellen als redelijkerwijs niet gemist kunnen worden.
2
Dit stelsel kan worden samengevat in de volgende regels:
a
de plaatselijke wetgever is niet gevoegd de verspreiding of vertoning van gedrukten in het algemeen te verbieden of afhankelijk te stellen van een voorafgaand verlof;
b
de voorschriften, welke worden vastgesteld in het belang der openbare orde mogen de mogelijkheid van verspreiding niet afhankelijk stellen van de inhoud van het stuk;
c
zij mogen niet resulteren in een verspreidingsverbod voor (nagenoeg) het gehele territoir der gemeente;
d
zij mogen het gebruik van een bepaalde wijze van verspreiding, welke zelfstandige betekenis heeft en in een bepaalde behoefte kan voorzien, niet in feite onmogelijk maken of afhankelijk stellen van een voorafgaand verlof.
3
Het effect van dit stelsel moet als redelijk worden erkend, maar de juridische basis is uitermate wankel. Immers: als art. 7 Gr. geacht moet worden mede de verspreiding of vertoning van gedrukten te betreffen, kunnen daaraan slechts beperkingen worden aangelegd bij de wet. Art. 168 Gemeentewet kan hieraan niets veranderen en zo de daarin voorkomende woorden ‘in het belang der openbare orde’ beperkingen in het belang van de verkeersveiligheid zouden kunnen dekken, waren beperkingen op grond van de (oproerige of aanstotelijke) inhoud van een stuk evenzeer wettig. Vgl. Oud, Gemeenterecht II, bl. 220.
4
Stelt de provinciale wetgever beperkingen, dan wordt de zaak nog moeilijker, omdat de provincie geen bemoeienis heeft met de handhaving der openbare orde. Provinciale verordeningen, die zich keerden tegen het aanbrengen van ontsierende reclame, zijn dan ook herhaaldelijk in cassatie ter toets gebracht. Dat zulke bepalingen het provinciaal belang te buiten zouden gaan (gelijk nog in 1928 gesteld werd, zie HR 12 maart 1928, NJ bl. 833) zal tegenwoordig wel niemand meer beweren; strijd met art. 7 Gr. werd aangevoerd tegen reclameverordeningen van Gelderland en Noord-Brabant, doch zonder succes, omdat naar het oordeel van de HR deze verordeningen alleen het gebruik van onroerende goederen voor reclame-doeleinden aan banden legden (HR 8 nov. 1937, NJ 1938, 367 en 31 okt. 1939, ARB bl. 580). Nu de onderhavige Noord-Hollandse verordening echter geen onderscheid maakt naar gelang reclame is aangebracht op roerend dan wel op onroerend goed, was een meer principiele beslissing niet te ontgaan, vooral omdat de verordening onder reclame ook ‘propaganda’ verstaat.
5
Het onderhavige arrest nu demonstreert duidelijk, hoe een constante jurisprudentie op de duur ‘kracht van wet’ kan krijgen. Het college verwijst immers tout court naar de ‘in aansluiting op’ art. 7 Gr. ontwikkelde jurisprudentie en overweegt vervolgens dat provinciale staten krachtens art. 90 Provinciewet weliswaar beperkingen kunnen stellen ‘in het belang der provincie — b.v. ter bescherming van het landschapsschoon’, doch dat deze beperkingen niet mogen resulteren in een algemeen verbod of in de eis van een voorafgaand verlof.
6
De ratio van het systeem brengt mede, dat het evengoed voor gedrukten moet gelden als voor geschreven of in neon-letters gestelde teksten. Dat de grondwetgever aan geschreven stukken geen aandacht heeft gewijd is te verklaren uit het feit, dat dit middel van verkondiging van meningen destijds slechts een zeer beperkt effect kon sorteren en dan ook geen aanleiding had gegeven tot maatregelen van preventieve censuur, waarmede men na het einde van de Franse tijd wilde breken. In dit licht lijkt de opvatting van de A G, die bij de interpretatie van art. 7 wil vasthouden aan de eis, dat er een gedrukt stuk zij, niet rationeel.
7
Door art. 7 Gr. buiten spel te zetten kwam de A G te staan voor de taak zich te verdiepen in de vraag, of het overtreden voorschrift verenigbaar was met art. 10 Europ. Verdrag, dat zich uitstrekt tot de vrijheid van meningsuiting in het algemeen. Daarbij rijst dan de vraag, of de onderhavige beperking geacht kan worden in een democratische samenleving nodig te zijn in het belang van een der in art. 10 (2) genoemde waarden. De A G was van mening, dat het landschapsschoon, hoe belangrijk ook, niet daaronder kan worden gebracht, een opvatting welke mij juister voorkomt dan de zeer ruimte interpretatie van het begrip o.o., waarvan de HR blijk gaf in het z.g. bidprentjes-arrest (HR 10 april 1961, NJ 273, A.Ae. 1960, bl. 275).
8
Daar de jurisprudentie haar uitgangspunt neemt in art. 7 Gr. kan zij niet anders dan de eis van een voorafgaand verlof zonder meer verwerpen. Ook in die gevallen waarin voor zulk een eis wel goede gronden zijn aan te voeren, zoals in het geval van (ontsierende) reclame. De kans op een jurisprudentie, die de verordening in haar waarde laat en zich beperkt tot controle op een eventuele weigering van ontheffing (vgl. HR 5 april 1955, NJ 299), is daarmede voorlopig verkeken. Ongetwijfeld zullen velen dit betreuren en het ziet er in het licht van het Europ. Verdrag ook niet naar uit, dat de nationale wetgever dit kan verhelpen. Wellicht valt het echter niet al te zwaar om onze partners bij het Europ. Verdrag te overreden om in te stemmen met een aanvulling van art. 10(2), die dan voorzichtigheidshalve wel te beperken ware tot commerciele reclame. Zulk een aanvulling zou nog het voordeel opleveren, dat zij een duidelijk argument tegen de steeds weer opduikende neiging om allerlei heterogene belangen onder te brengen onder het begrip ‘openbare orde’.